Julkinen johtaminen – iloinen asia

Julkisen johtamisen kehittäjän sielua lämmittää viimeaikainen kiinnostus julkiseen johtamiseen. Tarjolla on kiitettävästi julkisen johtamisen malleja, ideoita ja sovelluksia. Esimiehet osallistuvat johtamiskeskusteluun. Ja mikä hienointa, julkisen johtamisen käsittelyssä on iloinen ja positiivinen sävy.

Johtaminen ei ole salatiedettä. Johtamisen käsitteistä ja välineistä tulee jokaisella olla perustiedot, mikä luo pohjan itsensä johtamiselle, Raimo Ikonen kirjoittaa.

Viimeisten kahden vuosikymmenen aikana julkiseen johtamiskulttuuriin on kannettu mitä erilaisimpia malleja. Mallit ovat olleet yleensä kapeita yrityssovellutuksia. Lähestymistapa on usein ollut melko negatiivinen. Moititaan byrokratiaa, jäykkiä organisaatioita, lainsäädäntöä, muotomääräisyyttä, asenteitakin. Vedetään projekti ja ihmetellään, ettei oppi mennyt perille. Onko tuttua?

Julkisen johtamisen kehittämisessä ensimmäiseksi tulee ymmärtää organisaation tarkoitus. Julkinen hallinto ei ole monoliittinen kulttuuriltaan. Meillä on yhtiöitä, liikelaitoksia, nettobudjetoituja ja jopa bruttobudjetoituja organisaatioita. On kuntia, ministeriöitä, virastoja, laitoksia, sairaaloita, aluehallintoa.  Jokaisessa näissä toiminnan perustarkoitus, omistajaohjaus, asiakkuus, tavoitteet ja laillisuusvaatimukset vaihtelevat.

Kulmakivi, jota kehittäjien on vaikein ymmärtää, on vahva laillisuus, muotomääräisyys ja yhteiskunnallinen näkökulma sekä johtamisessa että asiantuntijatyössä valmisteluvaiheessa. Julkisen hallinnon lähtökohtana on varmistaa yhteiskunnallisen toiminnan jatkuvuus. Se edellyttää laillisuutta, riittävää muotomääräisyyttä ja toiminnan läpinäkyvyyttä. Siitähän Suomi on saanut hyviä arvosanoja erilaisissa kilpailukykytutkimuksissa.

Julkiselle hallinnolle ovat tärkeitä prosessit ja rakenteet. Siihen laatujohtaminen ja prosessijohtaminen ovat tuoneet työkaluja. Vielä on kuitenkin kehitettävää, kuinka toimintaprosessit saadaan virtaviivaistettua, rakenteet elävöitettyä ja laatu vahvemmin johtamistapahtumaan.

Jo Weberin byrokratiateoriassa korostettiin motivaationa julkisessa johtamisessa asiantuntijan itsenäisyyttä ja toimintavapautta. Se on hyve myös tulevaisuudessa. Mikäpä sen upeampaa kuin itsenäinen työntekijä, joka osaa toimia joustavissa organisaatioissa ja verkostoissa. Tämä mielestäni edellyttää vahvempaa panostusta itsensä johtamiseen alimmasta työntekijästä ylimpään johtoon. Johtaminen ei ole salatiedettä. Johtamisen käsitteistä ja välineistä tulee jokaisella olla perustiedot, mikä luo pohjan itsensä johtamiselle.

Asiantuntijatyö vaatii tekijältään laajaa näkemystä ja työotetta. Ensimmäisen kerran työelämässä on arvoiltaan hyvin erilaisia ihmisiä; X-,Y- ja Z-sukupolven ihmisiä. Organisaatiot ovat avoimia ja haavoittuvia. Johtajan haaste on saada työyhteisö toimimaan. Kokemuksesta voin sanoa, että monet nuoret Z-tyypit tekevät nopeasti kapean tehtävän, mutta usein kokonaisote puuttuu ja korjaaminen työllistää useita henkilöitä ja aiheuttaa närää työyhteisössä.

Toivottavasti julkisen johtamisen kehittämisessä yhä paremmin ymmärretään julkisen hallinnon toimintaympäristö ja erityispiirteet. Johtamisverkosto tarjoaa tähän mitä parhaimman foorumin.

Raimo Ikonen

Kirjoittaja on Johtamishankkeen puheenjohtaja, sosiaali- ja terveysministeriön ylijohtaja.

Johtaminen julkisessa hallinnossa ollut puheena jo 2000 vuotta

Julkista hallintoa on meillä ja muualla leimannut ulkoistaminen, yksityistäminen ja markkinatoimintaa jäljittelevien toimintatapojen omaksuminen, joiden on sanottu johtaneen valtion tyhjentymiseen. Kokemusperäisesti todistusaineistoa tämänlaatuiselle kehitykselle on löydettävissä. Valtion budjettitalouden piirissä olevan henkilöstön määrä oli 1980-luvulla enimmillään reilut 200 000 henkeä, mutta vuoteen 2005 mennessä se oli laskenut reiluun 100 000 henkeen. Julkisen sektorin tehtävät eivät näytä silti laajamittaisesti kadonneet mihinkään, vaan julkisen palvelut ovat muuttaneet muotoaan. Julkilausuttuna perusteluna on useimmiten ollut tehokkuuden lisääminen julkisessa toiminnassa. Esittelen seuraavaksi yhtä julkisen hallinnon kannalta ajankohtaista aihetta – publikaaneja, joista kyllä jo muinaisilla roomalaisilla oli paljonkin käytännön kokemuksia.

Publikaanien toiminnassa on ajatonta merkitystä. Julkisen ja yksityisen rajankäynti, viranomaisten ja yrityksen yhtä hyvin kuin politiikan ja talouden välinen suhde ovat edelleen ajankohtaisia puheenaiheita, Jan-Erik Johanson kirjoittaa.

Jo muinaiset roomalaiset…

Koska julkisessa hallinnossa sekä poliittinen vastuullisuus että tehokkuuden tavoittelu ovat tavoittelemisen arvoisia asioita, olisi hienoa osoittaa näiden parhaita piirteitä yhdistävä toimintatapa. Jos joku viisas on sellaisen keksinyt, kertokaa siitä minullekin. Katsaus hiukan varhaisempaan noin 2500 vuotta vanhaan hallinnon malliin antiikin Roomassa kertoo jotain ainakin siitä, ettei tehtävä ole yksinkertainen. Taloushistoriassa on kiistelty siitä, mikä on taloudellisen toiminnan organisoitumisen lähtökohta. Oletettavasti se löytyy Rooman tasavallan ajalta joitakin vuosisatoja ennen ajanlaskun alkua. Olennaista Rooman tasavallan hallinnossa oli se, että kunnanvaltuuston kokoisella virkamiesjoukolla ohjattiin jo tuolloin monimiljoonaisen valtakunnan toimintaa.

Societas Publicanorum 

Käytännössä useimmista julkisen hallinnon tehtävistä, kuten julkisista rakennusprojekteista, armeijan varustelusta, kaivostoiminnasta ja julkisten maksujen keräämisestä vastasivat publikaanit, joiden yritykset ”Societas Publicanorum” olivat ensimmäisiä rajoitettuun vastuuseen ja osakkeenomistukseen perustuvia yhtiöitä. Yhtiöt kilpailivat tarjousten alhaisuudella julkisissa hankinnoissa ja niiden korkeudella verojen keräämisessä. Ilmeisesti yhtiöt toimivat niin, että varsinainen ydinorganisaatio tuotti johtamispalveluita ja varsinainen tuotannollinen työväki vaihtoi isäntää tarjouskilpailussa menestymisen perusteella. Samaan aikaan muuta kuin julkiseen toimintaan liittyvää rajoitetun vastuun järjestäytynyttä muotoa ei ollut olemassa, vaikka se olikin mahdollista aikaansaada rahoittajien yhteisesti omistaman ”toimitusjohtajaorjan” välityksellä. 

Nykykeskustelun kannalta erityisen mielenkiintoista on se, että julkisen hallinnon tehtävät ovat kaiken yritystoiminnan lähtökohta, eikä sen erityinen ja uusi sovelluskohde. Tasavallan aikaisessa Roomassa politiikan ja talouden välinen jako oli selkeä. Senaattorit eivät oletettavasti saaneet osallistua publikaanien toimintaan muutoin kuin osakkeenomistajina. Ehkä osaltaan siksi publikaaneista tuli osa poliittisen vallan tasapainotusta. Erityisesti provinssien veronkanto oli tuottavaa toimintaa, mutta ristiriita provinsseihin nimitettyjen ja samoista paikallisista voimavaroista kiinnostuneiden kuvernöörien kanssa oli ilmeinen. Vastaavasti publikaanien edustamasta ritarisäädystä haettiin jäseniä senaattorien vallankäytön rajoja punnitseviin oikeusistuimiin.

Yhä ajankohtaisia puheenaiheita

Publikaanien toiminnassa on ajatonta merkitystä. Julkisen ja yksityisen rajankäynti,  viranomaisten ja yritysten yhtä hyvin kuin politiikan ja talouden välinen suhde ovat edelleen ajankohtaisia puheenaiheita. Publikaanit ovat myös olleet keskuudessa kauemmin kuin muutaman viime vuosikymmenen ajan. Yksityisen sektorin työeläkejärjestelmässä, kunnallisessa energiahuollossa ja vaikkapa työterveyshuollossa esiintyy yrityksiä ja sen  tapaan toimivia organisaatioita, joiden tehtävät on tavalla tai toisella sidottu julkisen edun tuottamiseen. Yhtä lailla kuin varsinaisen yksityistetyissä tehtävissä näillä varhaisemmillakin toiminta-alueilla on pohdittu poliittisen ja taloudellisen ohjauksen asemaa ja merkitystä. Johtamisen kannalta publikaanit ovat hankalia. Suora ohjaus ei ole pääsääntöisesti mahdollista eikä epäsuoran vaikuttamisen tulos ole itsestäänselvä. Viranhaltijan kannalta publikaanit ovat asemaltaan vaihtelevia sopimuskumppaneita. Toisaalta viranhaltijat tarvitsevat suojaa varsinkin voimavaroiltaan suurten publikaanien vaikutusvallalta, mutta toisaalta publikanismin etuna saattaa olla tuotannollinen joustavuus, kun tilaaja ei ole sidottu tuottajan jatkuvan ylläpitoon. Toinen kysymys on sitten se, olisiko julkinen toiminta näin järjestettynä halvempaa. On syytä olettaa, että tilaaja joutuu maksamaan ainakin osan suhteen epävarmuuteen liittyvästä riskistä.

Historiallisissa lähteissä publikaaneja myös arvosteltiin ankarasti. Heitä syytettiin puunilaissotien tavarantoimituksissa vakuutuspetoksista, provinsseissa ahneudesta verojen keräämisessä, poikkeuksellisen julmasta kaivostyöntekijöiden kohtelusta ja yrityksistä irtautua jälkikäteen tappiollisiksi osoittautuneista julkisista sopimuksista.  Historiankirjoitus ja varsinkin varhainen sellainen on kirjoitettu nimenomaan voittajien näkökulmasta ja publikaanien kohdalla tilannetta ei parantanut poliitikkojen (senaattorien) nuiva suhtautuminen heidän toimintaansa. Siksi on hyvä muistaa, että publikaanien kulta-aika ajoittuu suhteellisen demokraattisiin olosuhteisiin Rooman tasavallan aikana ja että publikaanien merkityksen vähentyminen sijoittuu keisariaikaan, jossa demokraattinen politiikka sai väistyä yksinvallan tieltä ja keskitetty virkakoneisto korvasi sopimuskumppanien tehtävät julkisessa hallinnossa. Historiallista jatkumoa edustaa se, että Rooman virkakoneiston ytimen muodostivat ritarisäädyn edustajat, jotka olivat myös publikaanien kantajoukkoa.

Jan-Erik Johanson

Kirjoittaja on julkisen talousjohtamisen professori Tampereen yliopiston Johtamiskorkeakoulussa.