Julkista hallintoa on meillä ja muualla leimannut ulkoistaminen, yksityistäminen ja markkinatoimintaa jäljittelevien toimintatapojen omaksuminen, joiden on sanottu johtaneen valtion tyhjentymiseen. Kokemusperäisesti todistusaineistoa tämänlaatuiselle kehitykselle on löydettävissä. Valtion budjettitalouden piirissä olevan henkilöstön määrä oli 1980-luvulla enimmillään reilut 200 000 henkeä, mutta vuoteen 2005 mennessä se oli laskenut reiluun 100 000 henkeen. Julkisen sektorin tehtävät eivät näytä silti laajamittaisesti kadonneet mihinkään, vaan julkisen palvelut ovat muuttaneet muotoaan. Julkilausuttuna perusteluna on useimmiten ollut tehokkuuden lisääminen julkisessa toiminnassa. Esittelen seuraavaksi yhtä julkisen hallinnon kannalta ajankohtaista aihetta – publikaaneja, joista kyllä jo muinaisilla roomalaisilla oli paljonkin käytännön kokemuksia.
Publikaanien toiminnassa on ajatonta merkitystä. Julkisen ja yksityisen rajankäynti, viranomaisten ja yrityksen yhtä hyvin kuin politiikan ja talouden välinen suhde ovat edelleen ajankohtaisia puheenaiheita, Jan-Erik Johanson kirjoittaa.
Jo muinaiset roomalaiset…
Koska julkisessa hallinnossa sekä poliittinen vastuullisuus että tehokkuuden tavoittelu ovat tavoittelemisen arvoisia asioita, olisi hienoa osoittaa näiden parhaita piirteitä yhdistävä toimintatapa. Jos joku viisas on sellaisen keksinyt, kertokaa siitä minullekin. Katsaus hiukan varhaisempaan noin 2500 vuotta vanhaan hallinnon malliin antiikin Roomassa kertoo jotain ainakin siitä, ettei tehtävä ole yksinkertainen. Taloushistoriassa on kiistelty siitä, mikä on taloudellisen toiminnan organisoitumisen lähtökohta. Oletettavasti se löytyy Rooman tasavallan ajalta joitakin vuosisatoja ennen ajanlaskun alkua. Olennaista Rooman tasavallan hallinnossa oli se, että kunnanvaltuuston kokoisella virkamiesjoukolla ohjattiin jo tuolloin monimiljoonaisen valtakunnan toimintaa.
Societas Publicanorum
Käytännössä useimmista julkisen hallinnon tehtävistä, kuten julkisista rakennusprojekteista, armeijan varustelusta, kaivostoiminnasta ja julkisten maksujen keräämisestä vastasivat publikaanit, joiden yritykset ”Societas Publicanorum” olivat ensimmäisiä rajoitettuun vastuuseen ja osakkeenomistukseen perustuvia yhtiöitä. Yhtiöt kilpailivat tarjousten alhaisuudella julkisissa hankinnoissa ja niiden korkeudella verojen keräämisessä. Ilmeisesti yhtiöt toimivat niin, että varsinainen ydinorganisaatio tuotti johtamispalveluita ja varsinainen tuotannollinen työväki vaihtoi isäntää tarjouskilpailussa menestymisen perusteella. Samaan aikaan muuta kuin julkiseen toimintaan liittyvää rajoitetun vastuun järjestäytynyttä muotoa ei ollut olemassa, vaikka se olikin mahdollista aikaansaada rahoittajien yhteisesti omistaman ”toimitusjohtajaorjan” välityksellä.
Nykykeskustelun kannalta erityisen mielenkiintoista on se, että julkisen hallinnon tehtävät ovat kaiken yritystoiminnan lähtökohta, eikä sen erityinen ja uusi sovelluskohde. Tasavallan aikaisessa Roomassa politiikan ja talouden välinen jako oli selkeä. Senaattorit eivät oletettavasti saaneet osallistua publikaanien toimintaan muutoin kuin osakkeenomistajina. Ehkä osaltaan siksi publikaaneista tuli osa poliittisen vallan tasapainotusta. Erityisesti provinssien veronkanto oli tuottavaa toimintaa, mutta ristiriita provinsseihin nimitettyjen ja samoista paikallisista voimavaroista kiinnostuneiden kuvernöörien kanssa oli ilmeinen. Vastaavasti publikaanien edustamasta ritarisäädystä haettiin jäseniä senaattorien vallankäytön rajoja punnitseviin oikeusistuimiin.
Yhä ajankohtaisia puheenaiheita
Publikaanien toiminnassa on ajatonta merkitystä. Julkisen ja yksityisen rajankäynti, viranomaisten ja yritysten yhtä hyvin kuin politiikan ja talouden välinen suhde ovat edelleen ajankohtaisia puheenaiheita. Publikaanit ovat myös olleet keskuudessa kauemmin kuin muutaman viime vuosikymmenen ajan. Yksityisen sektorin työeläkejärjestelmässä, kunnallisessa energiahuollossa ja vaikkapa työterveyshuollossa esiintyy yrityksiä ja sen tapaan toimivia organisaatioita, joiden tehtävät on tavalla tai toisella sidottu julkisen edun tuottamiseen. Yhtä lailla kuin varsinaisen yksityistetyissä tehtävissä näillä varhaisemmillakin toiminta-alueilla on pohdittu poliittisen ja taloudellisen ohjauksen asemaa ja merkitystä. Johtamisen kannalta publikaanit ovat hankalia. Suora ohjaus ei ole pääsääntöisesti mahdollista eikä epäsuoran vaikuttamisen tulos ole itsestäänselvä. Viranhaltijan kannalta publikaanit ovat asemaltaan vaihtelevia sopimuskumppaneita. Toisaalta viranhaltijat tarvitsevat suojaa varsinkin voimavaroiltaan suurten publikaanien vaikutusvallalta, mutta toisaalta publikanismin etuna saattaa olla tuotannollinen joustavuus, kun tilaaja ei ole sidottu tuottajan jatkuvan ylläpitoon. Toinen kysymys on sitten se, olisiko julkinen toiminta näin järjestettynä halvempaa. On syytä olettaa, että tilaaja joutuu maksamaan ainakin osan suhteen epävarmuuteen liittyvästä riskistä.
Historiallisissa lähteissä publikaaneja myös arvosteltiin ankarasti. Heitä syytettiin puunilaissotien tavarantoimituksissa vakuutuspetoksista, provinsseissa ahneudesta verojen keräämisessä, poikkeuksellisen julmasta kaivostyöntekijöiden kohtelusta ja yrityksistä irtautua jälkikäteen tappiollisiksi osoittautuneista julkisista sopimuksista. Historiankirjoitus ja varsinkin varhainen sellainen on kirjoitettu nimenomaan voittajien näkökulmasta ja publikaanien kohdalla tilannetta ei parantanut poliitikkojen (senaattorien) nuiva suhtautuminen heidän toimintaansa. Siksi on hyvä muistaa, että publikaanien kulta-aika ajoittuu suhteellisen demokraattisiin olosuhteisiin Rooman tasavallan aikana ja että publikaanien merkityksen vähentyminen sijoittuu keisariaikaan, jossa demokraattinen politiikka sai väistyä yksinvallan tieltä ja keskitetty virkakoneisto korvasi sopimuskumppanien tehtävät julkisessa hallinnossa. Historiallista jatkumoa edustaa se, että Rooman virkakoneiston ytimen muodostivat ritarisäädyn edustajat, jotka olivat myös publikaanien kantajoukkoa.
Jan-Erik Johanson
Kirjoittaja on julkisen talousjohtamisen professori Tampereen yliopiston Johtamiskorkeakoulussa.
kaikuluotain 